بسم الله الرحمن الرحيم
باسم الشعب
مجلس الدولة
محكمة القضاء الإداري
الدائرة الأولى

بالجلسة المنعقدة علنًا فى يوم الثلاثاء الموافق 10/ 4/ 2012 م
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ على فكرى حسن صالح نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس محكمة القضاء الإداري
وعضوية السيد الأستاذ المستشار/ سامى رمضان درويش نائب رئيس مجلس الدولة
والسيد الأستاذ المستشار/ عبد العزيز السيد علي نائب رئيس مجلس الدولة
وحضور السيد الأستاذ المستشار/ أحمد خليفة مفوض الدولة
وسكرتارية السيد/ سامى عبد الله خليفة أمين السر

أصدرت الحكم الآتي
فى الدعوى رقم 26657 لسنة 66ق
المقامة من:

شحاته محمد شحاته
وتدخل منضمًا إلى المدعى كل من:
1 - خالد على عمر 2 - السيد علاء الدين عبد التواب 3 - نبيل غبريال
4 - مصطفى المراغي 5 - وفاء عبد السلام محمد المصري 6 - ماجد جمال جاد علي
7 - سامح عاشور 8 - محمد حافظ عطية الأشقر 9 - جابر جاد نصار.
10 - شهاب الدين إبراهيم عبد المجيد 11 - محمد طه محمد الشاذلي
12 - ماهر عبد الفتاح حسن يوسف 13 - ياسر عبد المهيمن
14 - السيد جيد بسادة 15 - ريمون سعد 16 - منى جاب الله عبد الله
17 - أرميا وليم يعقوب 18 - سومه منصور عبد الشهيد 19 - جميل أحمد علام.

ضـد

1 - رئيس مجلس الشعب بصفته
2 - رئيس مجلس الشورى بصفته
3 - وزير شئون مجلسى الشعب والشورى بصفته

(الوقائع)

أقام المدعى الدعوى الماثلة بصحيفة أودعت قلم كتاب المحكمة بتاريخ 4/ 3/ 2012 طلب فى ختامها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار السلبى الذى اتخذه مجلس الشعب ومجلس الشورى بالامتناع عن تشكيل الجمعية التأسيسية من خارج مجلسى الشعب والشورى وما ترتب على ذلك من آثار وأخصها إلزامهما باختيار أعضائها من كافة أطياف الشعب وفئاته عداهم، وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المدعى عليهم المصاريف.
وذكر المدعى شرحًا للدعوى أن الإعلان الدستورى الصادر فى 30/ 3/ 2011 نص فى المادة (60) على أن يجتمع الأعضاء غير المعينين لأول مجلسى شعب وشورى فى اجتماع مشترك بدعوة من المجلس الأعلى للقوات المسلحة خلال ستة أشهر من انتخابهم لانتخاب جمعية تأسيسية من مائة عضو تتولى إعداد مشروع دستور جديد للبلاد فى موعد غايته ستة أشهر من تاريخ تشكيلها، ويعرض المشروع خلال خمسة عشر يومًا من إعداده على الشعب لاستفتائه فى شأنه، ولم يتضمن نص المادة المشار إليها الإشارة إلى عضوية أعضاء مجلسى الشعب والشورى بالجمعية التأسيسية، وأن دور أعضاء مجلسى الشعب والشورى هو انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية، ولو أراد المشرع الدستورى اشتراك أعضاء مجلس الشعب والشورى لنص على ذلك، وأضاف المدعى أن مجلس الشعب اجتمع بجلسة 3/ 3/ 2012 وأصر أعضاؤه على المشاركة بنسبة فى عضوية الجمعية التأسيسية، والمفروض أن الدستور عقد اجتماعى بين الدولة ومواطنيها يضعه المواطنون بأطيافهم كافة، وأن تنظيم المسائل المتعلقة بالسلطة التشريعية فى الدستور الجديد يقتضى عدم مشاركتها فى إعداده، كما أن مشاركة أعضاء السلطة التشريعية يثير الجدل حول مشاركة أعضاء السلطة التنفيذية والسلطة القضائية فى الجمعية التأسيسية، وفى ختام الصحيفة طلب المدعى الحكم بالطلبات المشار إليها.
ونظرت المحكمة طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه بجلسة 27/ 3/ 2012 حيث طلب المدعى وقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر باختيار أعضاء مجلسى الشعب والشورى لعضوية الجمعية التأسيسية، وحضر الخصوم المتدخلون المشار إليهم وطلبوا قبول تدخلهم فى الدعوى انضماميًا إلى المدعى لسماع الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر باختيار أعضاء مجلسى الشعب والشورى فى الجمعية التأسيسية، كما حضرت هيئة قضايا الدولة، وقررت المحكمة حجز الدعوى للحكم لجلسة 10/ 4/ 2011، وبتاريخ 1/ 4/ 2012 أودعت هيئة قضايا الدولة مذكرة دفاع دفعت فيها أصليًا: بعدم اختصاص محاكم مجلس الدولة والقضاء عمومًا بنظر الدعوى، واحتياطيًا: بعدم قبولها لانتفاء القرار الإدارى، ومن باب الاحتياط: برفضها، وبجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

(المحكمة)

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع المرافعات، وبعد المداولة.
حيث إن المدعى يهدف من دعواه إلى الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار الصادر من أعضاء مجلسى الشعب والشورى غير المعينين فى الاجتماع المشترك الذى تم طبقًا لنص المادة (60) من الإعلان الدستورى فيما تضمنه من انتخاب أعضاء مجلسى الشعب والشورى لعضوية الجمعية التأسيسية مع ما يترتب على ذلك من آثار، وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إنه عن طلبات التدخل فإن طالبى التدخل المشار إليهم طلبوا التدخل فى الدعوى إلى جانب المدعى، وقد استوفت طلبات تدخلهم أوضاعهم الشكلية فمن ثم يتعين الحكم بقبول تدخلهم فى الدعوى انضماميًا إلى المدعى، وتكتفى المحكمة بالإشارة إلى ذلك فى الأسباب.
وحيث أنه عن اختصاص المحكمة بنظر الدعوى، فإن ولاية القضاء يرتبط ارتباطًا وثيقًا بحق التقاضى، وقد نصت المادة 21 من الإعلان الدستورى على أن "التقاضى حق مصون ومكفول للناس كافة، ولكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعى.. ويحظر النص فى القوانين على تحصين أى عمل أو قرار إدارى من رقابة القضاء ". مفاده أن الإعلان الدستورى ومن قبله دستور 1971 كفل بنص صريح حق التقاضى كى لا تكون الحقوق والحريات التى نص عليها مجرده من وسيله لحمايتها وهو التزام على الدولة بضمان هذا الحق بأن توفر لكل فرد نفاذًا ميسرا إلى محاكمها، بل أن الدستور لم يقف عند حد تقرر حق التقاضى للناس كافة كمبدأ دستورى أصيل بل جاوز ذلك إلى تقرير مبدأ حظر النص فى القوانين على تحصين أى عمل أو قرار إدارى من رقابة القضاء. كما أنه من المقرر أن مبدأ الشرعية وسيادة القانون هو المبدأ الذى يوجب خضوع سلطات الدولة للقانون واحترام حدوده فى كافة أعمالها وتصرفاتها وهذا المبدأ لا ينتج أثره إلا بقيام الرقابة القضائية سواء كانت على دستورية القوانين أو على شرعية القرارات، وكل منهما يكمل الآخر والإخلال بمبدأ الرقابة القضائية من شأنه أن يهدر مبدأ الشرعية فهى التى تكفل تقييد السلطات العامة بقواعد القانون كما يكفل رد هذه السلطات إلى حدود المشروعية إن هى جاوزت تلك الحدود، كما أن أى تضييق فى تلك الرقابة يؤدى حتمًا إلى الحد من مبدأ المشروعية وسيادة القانون - لذلك كان الأصل الدستورى هو كفالة حق التقاضى للناس كافة دون تقييد وأن المحاكم وهى بصدد تكييف الأعمال الشاردة على اختصاصها أيًا كان سبب هذا الشرود، تراعى، إن حق التقاضى هو حق دستورى أصيل وما عداه يكون استثناء على هذا الأصل يجب عدم التوسع فيه.
لما كان ذلك القرار المطعون فيه لا يعد من القرارات البرلمانية باعتبار أن العمل التشريعى أو البرلمانى لا يكون كذلك إلا إذا كان صادرًا عن السلطة التشريعية (مجلس الشعب أو مجلس الشورى) بوصفها كذلك وفقًا لاختصاصتها كما حدده الإعلان الدستورى فى المواد 33، 59، 37 فإن لم يكن القرار محل النزاع صادرًا من أحد المجلسين بصفتهما هذه وفى نطاق اختصاصاتهما المحددة فى الدستور فإنه لا يكون له صفة العمل البرلمانى وإنما يعد من قبيل الأعمال والقرارات الإدارية التى تخضع لرقابة المشروعية ويختص بنظرها محاكم مجلس الدولة. كما أنه لا يعد من أعمال السيادة ذلك أن مفاد نص المادة (60) من الإعلان الدستورى بشأن إعداد مشروع دستور جديد للبلاد أنه تم إسناد هذه المهمة إلى جمعية تأسيسية يتم انتخابها واختيار أعضائها بواسطة اجتماع مشترك للأعضاء المنتخبين (غير المعينين) لأول مجلسى شعب وشورى بدعوة من المجلس الأعلى للقوات المسلحة بصفتهم هيئة ناخبين. بما مؤداه أن هذا الاجتماع المشترك هو فى حقيقته وتكييفه الصحيح هيئة ناخبين - مشكله تشكيلاً خاصًا وقائمة بذاتها له ذاتيها الخاصة وصفتها المستقلة عن مجلسى الشعب والشورى منبته الصلة عن صفة المجلسين التشريعيين كما وردت فى الدستور، وعن صفة أعضائهما البرلمانية لتكون لهما صفة جديدة وهى صفة هيئة الناخبين التى تتولى انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية لذلك فهى هيئة ناخبين لها طبيعة خاصة بتشكيل معين أسند إليها الإعلان الدستورى فى المادة (60) منه مهمة محددة بذاتها ومؤقتة اقتضها ضرورة المرحلة الاستثنائية التى تمر بها البلاد، وهى مهمة اختيار وانتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية التى تتولى بدورها إعداد مشروع الدستور الجديد، ولا تستصحب فى ذلك الصفة البرلمانية للأعضاء المشتركين فى هذا الاجتماع المشترك، وعلى ذلك فإن ما يصدر - عن هذا الاجتماع المشترك من قرارات لا يصدر عنه بصفته سلطة تشريعية فى نطاق اختصاصاته المحددة فى الدستور، ومن ثم فإن هذه القرارات، ليس لها صفة الأعمال البرلمانية وإنما هى من قبيل القرارات والأعمال الإدارية وتخضع لما يخضع له القرارات الإدارية من احكام ومنها خضوعها للرقابة القضائية المتمثلة فى مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى.
ومن ثم فإن القرارات التى تصدر عن هذا الاجتماع المشترك. لا تعتبر صادرة عن مجلسى الشعب والشورى بصفته هذه - وإنما باعتبارهما هيئة ناخبين خاصة مستقلة ذات مهمة خاصة. أسندت إليها مهمة محدده فى ظروف غير عادية، ومن ثم تعد من قبيل الأعمال والقرارات الإدارية وتخضع تبعًا لذلك لرقابة محاكم مجلس الدولة ويكون الدفع المبدى عن المدعى عليهم بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى على سند من أن القرار المطعون من أعمال السيادة يكون فى غير محله متعينًا رفضه وتقضى المحكمة باختصاصها بنظر الدعوى.
وحيث إن الدعوى استوفت أوضاعها الشكلية فإنها تكون مقبولة شكلاً.
وحيث إنه عن طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه فإنه يشترط للقضاء به وفقًا لنص المادة (49) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 توافر ركنين مجتمعين معًا هما ركن الجدية: بأن يكون الطلب - حسب الظاهر من الأوراق - قائمًا على أسباب جدية يرجح معها إلغاء القرار المطعون فيه عند نظر طلب الإلغاء، وثانيهما: توافر ركن الاستعجال بأن يترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه نتائج يتعذر تداركها.
وحيث إنه عن ركن الجدية فإن المادة (60) من الإعلان الدستورى الصادر فى 30/ 3/ 2011 تنص على أن " يجتمع الأعضاء غير المعينين لأول مجلسى شعب وشورى فى اجتماع مشترك بدعوة من المجلس الأعلى للقوات المسلحة، خلال ستة أشهر من انتخابهم، لانتخاب جمعية تأسيسية من مائة عضو، تتولى إعداد مشروع دستور جديد للبلاد فى موعد غايته ستة أشهر من تاريخ تشكيلها ويعرض المشروع خلال خمسة عشر يومًا من إعداده على الشعب لاستفتائه فى شأنه ويعمل بالدستور من تاريخ إعلان موافقة الشعب عليه فى الاستفتاء".
وحيث أن مؤدى هذا النص، أنه بعد أن حدد صراحة تشكيل هيئة الناخبين التى تتولى اختيار أعضاء الجمعية التأسيسية، وحصرها فى الأعضاء غير المعينين (المنتخبين) لأول مجلسى شعب وشورى تجتمع فى هيئة إجماع مشترك، حدد أيضًا مهمة المجتمعين على وجه صريح وقصرها على اختيار أعضاء جمعية تأسيسية - من مائة عضو - بطريق الانتخاب ثم حدد أيضًا عمل هذه الجمعية فى إعداد مشروع دستور جديد للبلاد خلال ستة أشهر من تاريخ تشكيلها، وبذلك يكون الإعلان الدستورى قد حدد فى صراحة ووضوح وفى غير لبس كيفية تشكيل هيئة الناخبين (الاجتماع المشترك) والمهمة التى تقوم بها ثم حدد بعد ذلك مهمة الجمعية التأسيسية، فالأولى تتولى انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية، والثانية تتولى إعداد مشروع الدستور الجديد للبلاد، وهى مهمتان منفصلتان غير متداخلتين وهذا التحديد الواضح بتشكيل واختصاص كل منهما، يقتضى الالتزام بالحدود المرسومة لهما دون تداخل أو خلط بما يحول دون أن يكون أى من المشاركين فى الاجتماع المشترك - من بين الأعضاء الذين يتم اختيارهم بطريق الانتخاب كأعضاء فى الجمعية التأسيسية ولهم فقط أداء المهمة المحددة لهم فى المادة (60) من الإعلان الدستورى التى قصرتها على عملية انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية والذى يقتضى بطبيعة الحال وضع الضوابط والشروط اللازم توافرها فيمن يرشح نفسه لعضوية الجمعية التأسيسية ويكون مؤهلاً للاشتراك فى وضع وإعداد دستور جديد لمصر، ثم تتولى بعد ذلك وفقًا لضوابط وقواعد الانتخاب اختيار أعضاء الجمعية التأسيسية - وهم مائة عضو - من بين من توافرت فيهم شروط الترشيح من العناصر المؤهلة لهذه المهمة.
ولا ينال من ذلك القول بأن الإعلان الدستورى لم يحظر فى المادة (60) منه مشاركة أعضاء البرلمان فى الجمعية التأسيسية وأن الأصل فى حالة عدم الحظر هو الإباحة، ذلك أن السلطة التشريعية تمارس اختصاصها نيابة عن الشعب المصرى، والأصل فى الإنابه عن الغير أنها مستمدة من سند تقريرها وفى حالة عدم وجود سند لهذا العمل أو التصرف للنائب أو الوكيل فإن الأصل هو المنع لا الإجازة ولم يتضمن الإعلان الدستورى أى نص يجيز لأعضاء البرلمان (الشعب والشورى) المشاركة فى عضوية الجمعية التأسيسية المسند إليها إعداد مشروع الدستور المصرى الجديد ولو كان الإتجاه إلى ذلك لنص على ذلك صراحة فى الإعلان الدستورى. بل أنه لم يسمح لأى من السلطة التنفيذية أو المجلسين (شعب وشورى) التعقيب على ما انتهت إليه الجمعية التأسيسية فى هذا الشأن ليكون مصير مشروع الدستور لرأى الشعب فى الاستفتاء عليه.
ومن حيث أنه تأسيسًا على ما تقدم فإن القرار المطعون فيه - الصادر بتاريخ 17/ 3/ 2011 من هيئة الناخبين (الاجتماع المشترك) لمجلس الشعب والشورى وفقًا لنص المادة (60) من الإعلان الدستورى المتضمن دخول أعضاء من مجلسى الشعب والشورى فى عضوية الجمعية التأسيسية لإعداد مشروع دستور جديد للبلاد - وهو ما لم ينكره المدعى عليهما الأول والثانى فى مذكرة الدفاع المقدمة من هيئة قضايا الدولة، يكون حسب الظاهر من الأوراق قد صدر مخالفًا للمادة (60) من الإعلان الدستورى، لتجاوزه المهمة المحددة "للاجتماع المشترك" التى اقتصرت وفقًا للنص سالف البيان على انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية وهو ما يعيبه بعيب عدم المشروعية مما يرجح معه الحكم بإلغائه، وبذلك يتوافر ركن الجدية فى طلب وقف تنفيذه، كما يتوافر فيه ركن الاستعجال لما يترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه من نتائج يتعذر تداركها تتمثل فى أن تشكيل الجمعية التأسيسية تم بالمخالفة لنص المادة (60) من الإعلان الدستورى وأن المخالفات المتعلقة بالأحكام الدستورية المتعلقة بالحقوق والحريات العامة للمواطنين يتحقق معها دائمًا حالة الاستعجال التى تبرر وقف تنفيذ القرار الإدارى، وإذ توافر فى طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه ركنى الجدية والاستعجال، الأمر الذى يتعين معه القضاء بوقف تنفيذه مع ما يترتب على ذلك من آثار.
وحيث إن من يخسر الدعوى يلزم بمصروفاتها عملاً بنص المادة 184 من قانون المرافعات.

(فلهذه الأسباب)

حكمت المحكمة:
أولاً: برفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة وباختصاصها بنظر الدعوى.
ثانيًا: بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار، وألزمت المدعى عليهما الأول والثانى مصاريف طلب وقف التنفيذ وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضى الدولة لإعداد تقرير بالرأى القانونى فى موضوعها.