بوابة نقابة المحامين القانونية والقضائية

أحدث الأحكام » الخصومة في دعوى الإلغاء هي خصومة عينية مناطها اختصام القرار الإداري في ذاته استهدافًا لمراقبة مشروعيته »

بسم الله الرحمن الرحيم
مجلس الدولة
محكمة القضاء الإداري
دائرة المنازعات الاقتصادية والاستثمار
الدائرة السابعة
الحكم الصادر بجلسة20/ 12/ 2014
فى الدعوى رقم 12262 لسنة66 ق

المقامة من:
1- حسام سلامة جودة الشاعر
بصفته رئيس مجلس أدارة غرفة شركات وكالات السفر والسياحة
2- شركة جيرمو تورز ويمثلها السيد/ طارق بدر وزير بهنساوى (خصم متدخل)
ضد
1 - رئيس مجلس الوزراء
2 - وزير السياحة (بصفاتهم)
3 - وزير الداخلية
4 - وزير التضامن الاجتماعي

الوقائع

أقام المدعي بصفته دعواه الماثلة بموجب عريضة أودعت قلم كتاب المحكمة بتاريخ 15/ 12/ 2011، وطلب فى ختامها الحكم بقبول الدعوى شكلاً، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار السلبي المطعون فيه بالامتناع عن اصدار قرار بقصر تأشيرات الحج علي شركات السياحة، وعدم توزيع آية تأشيرات على الوزارات والأفراد ذوى الصفة النيابية أو المسئولين أو غيرهم وإلزام جهات الإدارة بعدم التدخل في أنشطة وأغراض الحج، وفى الموضوع إلغاء القرار وإلزام جهة الإدارة المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة .
وذكر المدعي شرحًا لدعواه أن الغرف السياحية معنية طبقا لنص المادة (1)من اللائحة الأساسية لها الصادرة بالقرارالوزارى رقم 216لسنة1990بحماية المصالح المشتركة لأعضائها، ويناط بها العمل على تنمية وتنشيط السياحة فى مصر،إلا أن الغرفة تعانى من تقليص دورها والتعدى عليه فيما يخص الرحلات الدينية (مناسك الحج والعمرة) إذ يتم توزيع عدد كبير من تأشيرات السفر للوزارات والهيئات وأعضاء البرلمان وغيرهم،وأن هذا الأمر يخالف أحكام القانون رقم 38لسنة 1977 بتنظيم الشركات السياحية،والذى جعلها صاحبة الحق فى تنظيم الرحلات السياحية داخل وخارج الجمهورية، بل إنه لايجوز لغير هذه الشركات ممارسة الأعمال المنصوص عليها بهذا القانون دون الحصول على ترخيص من وزير السياحة،وقد خاطبت إدارة الغرفة رئيس مجلس الوزراء بهذا الخصوص ولكن دون جدوى لذا فقد أقام المدعى بصفته دعواه الماثلة ناعيًا على القرار المطعون فيه مخالفته لأحكام القانون وإساءة استعمال السلطة، واختتم المدعى عريضة دعواه بطلباته سالفة البيان .
وقد تم تحضير الدعوى لدى هيئة مفوضي الدولة على النحو الثابت بمحاضر جلسات التحضير،حيث أودع الحاضر عن المدعى ثلاث حوافظ مستندات، وأودع الحاضر عن الدولة حافظة مستندات ومذكرة بدفاعه،وبجلسة 18/ 6/ 2012أودع كل من السيد/ محمود أبراهيم الموافى والسيدة/ سامية محمد مصطفى،صحيفة بالتدخل فى الدعوى،طلبا بها الحكم بالزام المدعى عليهم بتمكينهما من آداء فريضة الحج على نفقة وزارة الداخلية لإهمال رئيس البعثة مما أدى لعدم أدائهما الفريضة وفق صحيح السنة النبوية00وإلزامهم برد ما دفعه كل منهما من رسوم للحج وقيمة تذاكر الطيران000كما أودع السيد/ سعد أحمد سليمان احمد صحيفة بتدخله فى الدعوى طلب بها الحكم:أصليا: تكليف المدعى عليهم بإيقاف فوضى الحج والإهتمام بضيوف الرحمن وإصدار قانون بتسمية وزارة للحج والعمرة، أو هيئة خاصة بهما يناط بها تنظيم الحج والإشراف عليه دون غيرها مع رفض الدعوى الأصلية، وإلزام وزارة السياحة بإجراء القرعة على تأشيرات الحج للراغبين فيها دون توزيعها على شركات السياحة منعا للإتجار بها،مع قيام الحاج باختيار شركة السياحة التى تناسبه عقب ذلك 00
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا مسببًا بالرأي القانوني في طلب الإلغاء ارتأت فيه الحكم أولا:بعدم قبول طلبات المتدخلين وإلزامهم المصروفات. ثانيا:بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإدارى، وإلزام المدعى المصروفات.
وتداولت المحكمة نظر الدعوى على النحو الثابت بمحاضر جلساتها،حيث أودع الممثل القانوني لشركة جيرمو تورز صحيفة بتدخله إنضماميا للمدعى في طلباته وقدم حافظة مستندات ومذكرة،وأودع الحاضر عن المدعى مذكرة وبجلسة 8/ 11/ 2014 قررت المحكمة حجز الدعوى للحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به .

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونًا .
ومن حيث إن المدعى والخصم المتدخل يطلبان الحكم بقبول الدعوى شكلاً، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار السلبي المطعون فيه بالامتناع عن إصدار قرار بقصر تأشيرات الحج علي شركات السياحة، وعدم توزيع آية تأشيرات على الوزارات والأفراد ذوى الصفة النيابية أو المسئولين أو غيرهم، وإلزام جهات الإدارة بعدم التدخل في أنشطة وأغراض الحج، وفى الموضوع إلغاء القرار وإلزام جهة الإدارة المصروفات.
ومن حيث أنه عن طلب التدخل المقدم من محمد ابراهيم موافى والطلب المقدم من سامية محمد مصطفى،فإن المادة(126)من قانون المرافعات تنص على أنه: - "يجوز لكل ذى مصلحة أن يتدخل فى الدعوى منضمًا لأحد الخصوم أو طالبًا الحكم لنفسه بطلب مرتبط بالدعوى . ويكون التدخل بالإجراءات المعتادة لرفع الدعوى قبل يوم الجلسة أوبطلب يقدم شفاهافى الجلسة فى حضورهم ويثبت فى محضرها ولا يقبل التدخل بعد اقفال باب المرافعة . "
ومن حيث إن المستفاد مماتقدم وفق ماإستقرت عليه أحكام المحكمة الإدارية العليا أنه - لاتثريب على المحكمة ان تعرضت للتدخل الانضمامى فقبلته حتى لو انتهى حكمها الى عدم قبول الدعوى - أساس ذلك: أن النظر فى قبول التدخل من عدمه يأتي فى الصدارة تحديدا للخصوم عامة قبل التطرق لبحث الدعوى باستعراض الدفوع وتمحيص المستندات والأوراق المقدمة منهم جميعا خلوصا الى نتيجة قد تقف عند القبول وقد تنفذ الى الموضوع - قبول التدخل فى الدعوى ابتداء يرتهن بما يكون للمتدخل من مصلحة مرتجاة ولا يتوقف بحال عما قد يسفر عنه الفصل فى الدعوى بعدئذ حتى لا يؤتى رجحا بآجل أو مصادرة لعاجل فهناك نوعان من التدخل[أولهما}: التدخل الإنضمامى ويقصد به تأييد أحد الخصوم في طلباته - المتدخل إنضماميايبغي من تدخله المحافظة علي حقوقه عن طريق الانضمام لأحد الخصوم دفاعا عن حقوقه فيالدعوى - [والنوع الثاني]: التدخل الاختصامي ويقصد به المتدخل للمطالبة بحق لنفسه فهو يدعي لنفسه بطلب الحكم له فيه - يشترط لقبوله شرطان:(1) - أن يدعى طالب التدخل لنفسه حقا - يشترط في المصلحة التي تبرر قبول التدخل في هذه الحالة كل الشروطاللازمة لقبول الدعوى وهي أن تكون المصلحة قانونية وحالة وقائمة وشخصية ومباشرة. (2) - قيام الارتباط بين الطلب الأصلي الذي يسعى المتدخل للحكم لنفسه به وبين الدعوىالأصلية - ووجود هذا الارتباط هو الذي يبرر تقديم هذا الطلب،وتقدير الإرتباط متروك للمحكمة التى يقدم اليها الطلب0
(المحكمة الإدارية العليا الطعنان رقما 16834 و 18971 لسنة 52 ق عليا جلسة 16 - 12/ 2006والطعن رقم 13800 لسنة 49 ق جلسة 11 - 3 - 2006)
بناء على ماتقدم، وحيث إن الثابت أن صحيفة التدخل المقدمة من المذكورين تضمنت طلبات لا علاقة لها بموضوع الدعوى مما ينتفي معه الإرتباط بينها وبين الدعوى الماثلة ،الأمر الذى يتعين معه القضاء بعدم قبول طلب التدخل المقدم منهما وإلزامهما مصروفاته
ومن حيث انه عن طلب التدخل المقدم من / سعد أحمد سليمان فإن الثابت من مطالعة طلباته أنها تتمثل في إصدار قانون بإنشاء وزارة أوهيئة لتنظيم الحج والعمرة والإشراف عليهما ووضع نظام لتوزيع تأشيرات الحج وعدم توزيعها على شركات السياحة،ولما كانت هذه الطلبات تخرج عن اختصاص المحكمة، فضلا عن جهالتها بحالتها الراهنة لكونها غير محددة،الأمر الذى تقضى معه المحكمة بعدم قبول التدخل 0
ومن حيث أن الثابت من الأوراق أن طلب التدخل المقدم من الممثل القانونى لشركة جيرمو تورز قد تم تقديمه وفق الإجراءات المقررة قانونًا، وأن لها مصلحة في التدخل إنضماميًا للمدعى باعتبارها تعمل في مجال السياحة ,الأمر الذى يتعين معه القضاء بقبول تدخله فى الدعوى الماثلة منضمًا للمدعي.
وحيث أنه عن طلب وقف تنفيذ وإلغاء القرار المطعون فيه فإنه من المقرر قانونًا أن الخصومة في دعوى الإلغاء هي خصومة عينية مناطها اختصام القرار الإداري في ذاته استهدافًا لمراقبة مشروعيته، ومن ثم فإنه يتعين لقبول دعوى الإلغاء أن تنصب على قرر إداري نهائي قائمًا ومنتجًا لآثاره القانونية عند إقامة الدعوى، وأن يستمر كذلك حتى الفصل فيها فإذا تخلف هذا الشرط كانت الدعوى غير مقبولة، والقرار الإداري الذي يتعين أن تنصب عليه الدعوى - وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة والمحكمة الإدارية العليا - هو إفصاح الإدارة في الشكل الذي يتطلبه القانون عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة عامة بمقتضى القوانين واللوائح، وذلك بقصد إحداث مركز قانوني معين يكون ممكنًا وجائزًا قانونًا ابتغاء مصلحة عامة، ولا يلزم صدوره في صيغة معينة أو بشكل معين، فهو قد يكون شفويًا أو مكتوبًا، صريحا أو ضمنيًا، إيجابيا أو سلبيًا، والقرار الإداري الإيجابي هو قرار صريح تصدره الإدارة بالمنح أو المنع فيتجلى فيه موقفها الايجابي إزاء الطاعن، أما القرار الإداري السلبي فهو تعبير عن موقف سلبي للإدارة، فهي لا تعلن عن إرادتها للسير في اتجاه أو آخر بالنسبة لموضوع الأمر الواجب عليها اتخاذ موقف بشأنه، وإن كانت في ذات الوقت تعلن عن إرادتها الصريحة في الامتناع عن إصدار قرار كان يتعين عليها إصداره، ولقد حرص الفقه والقضاء الإداري دائمًا على إباحة الطعن في القرارات السلبية شأنها في ذلك شأن القرارات الإيجابية، وأكدت القوانين المتتابعة التي نظمت مجلس الدولة المصري هذه القاعدة بالنص عليها صراحة فنصت الفقرة الأخيرة من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 على أنه " ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح "، ومناط اعتبار امتناع الإدارة عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح، هو أن تكون هناك ثمة قاعدة قانونية عامة تقرر حقا أو مركزا قانونيا لاكتساب هذا الحق أو المركز القانوني بحيث يكون تدخل الإدارة لتقريره أمرًا واجبا عليها، وأن يثبت بيقين أنه قد طلب منها اتخاذ القرار الواجب عليها اتخاذه، وعندئذ يكون تخلفها عنه بمثابة امتناع عن أداء هذا الواجب بما يشكل قرارًا سلبيًا مما يجوز الطعن عليه بدعوى الإلغاء، ذلك أنه لا يجوز القول بقيام القرار السلبي وإمكانية مخاصمته بدعوى الإلغاء طبقا للمادة (10) من قانون مجلس الدولة إلا إذا ثبت أن صاحب الشأن قد استنهض الإدارة بطلب إصدار القرار الذي أوجبت عليها القوانين واللوائح اتخاذه، وأن يكون قد توافر فيه الشروط والضوابط التي استلزمها القانون والذي أوجب بتوافرها على جهة الإدارة التدخل بقرار لإحداث الأثر الذي رتبه القانون، وأن جهة الإدارة قد امتنعت أو قعدت عن اتخاذ ذلك القرار .
ومن حيث إن المادة (1) من قانون تنظيم الشركات السياحية رقم 38 لسنة 1977 بشأن تنظيم الشركات السياحية والمستبدلة بالقانون رقم 125 لسنة 2008 تنص على أنه: -
(تسري أحكام هذا القانون وبما لايتعارض مع القانون رقم 28 لسنة 1981 الخاص بالطيران المدني على جميع الشركات أيًا كان النظام القانوني الخاضعة له التي تنشأ لمزاولة النشاط السياحي في كل أو بعض المجالات الآتية: -
1- تنظيم رحلات سياحية جماعية أو فردية داخل مصر أو خارجها وفقًا لبرامج معينة وتنفيذ ما يتصل بها من نقل وإقامة وما يلحق بها من خدمات .
2- بيع أو صرف تذاكر السفر وتيسير نقل الأمتعة وحجز الأماكن على وسائل النقل المختلفة , وكذلك الوكالة عن شركات الطيران والملاحة وشركات النقل الأخرى .
3- تشغيل وسائل النقل من برية وبحرية وجوية ونهرية لنقل السائحين .
ولوزير السياحة أن يضيف إلى تلك المجالات مجالات أخرى تتصل بالسياحة وخدمة السائحين .
وتحدد اللائحة التنفيذية لهذا القانون إجراءات منح الترخيص بالمجالات المشار إليها , بشرط ألا يقل رأس مال الشركة عن مليوني جنيه , وأن تؤدي تأمينًا ماليًا لوزارة السياحة وفقًا لما تحدده اللائحة بما لايجاوز مائتي ألف جنيه .) .
وتنص المادة (2) من ذات القانون على أنه: -
(تنقسم الشركات السياحية الخاضعة لأحكام هذا القانون بالنظر إلى طبيعة النشاط الذي تمارسه إلى:
( أ ) شركات يرخص لها في مباشرة جميع الأعمال الواردة في البند (1) من المادة (1) المشار إليها.
(ب) شركات يرخص لها في مباشرة الأعمال الواردة في البند (2) من المادة (1) المشار إليها.
(ج) شركات يرخص لها في مباشرة الأعمال الواردة في البند (3) من المادة (1) المشار إليها .
ولوزير السياحة أن يضع شروطًا معينة لمباشرة بعض الأنشطة المرخص بها .) .
وتنص المادة (3) من القانون المشار إليه والمعدلة بالقانون رقم 118 لسنة 1983 على أنه: -
(لا يجوز لأية شركة سياحية مزاولة الأعمال المنصوص عليها في هذا القانون إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك من وزارة السياحة وتحدد اللائحة التنفيذية قواعد وإجراءات ورسوم منح الترخيص على ألا تجاوز خمسمائة جنيه .
كما تحدد اللائحة التنفيذية المذكورة نموذج الترخيص
ومفاد ما تقدم أن المشرع في قانون تنظيم الشركات السياحية الصادر بالقانون رقم (38) لسن ة1977والمعدل بالقانون رقم (18) لسنة 1983 قد حدد الأعمال والأنشطة التي يرخص للشركات السياحية بمزاولتها بحسب الفئة المرخص عليها الشركة السياحية، وقسم الشركات السياحية إلى ثلاثة فئات: الفئة ألأولى / ]شركات سياحية عامة من الفئة ( أ )[ ويرخص للشركات المندرجة تحت هذه الفئة بمزاولة جميع الأعمال والأنشطة السياحية الواردة بالبند (1) من المادة (1) من هذا القانون ومن بينها تنظيم الرحلات السياحية الجماعية خارج مصر، الفئة الثانية / ] شركات سياحية من الفئة (ب)[ ويرخص لها بمزاولة الأنشطة السياحية الواردة في البند (2) من المادة (1) من هذا القانون و تتمثل في بيع أو صرف تذاكر السفر وحجز الأماكن على وسائل النقل المختلفة، الفئة الثالثة / ] شركات سياحية من الفئة (ج) [ ويرخص لها بممارسة الأنشطة السياحية الواردة في البند (3) من المادة (1) من هذا القانون وتتمثل في تشغيل وسائل النقل برية وبحرية وجوية ونهرية لنقل السائحين .
. وحيث إن مقطع النزاع في الدعوى الماثلة يتحدد في استظهار ما إذا كانت المنازعة الماثلة تتمخض عن قرار إداري مما يقبل الطعن فيه بالإلغاء من عدمه، فإذا تخلف القرار تخلف محل ومناط قبول الدعوى 0
ومن حيث أن البين من استعراض أحكام قانون الشركات السياحية سالف البيان يبين أنه وضع وصفا دقيقا للأنشطة التى تتولى هذه الشركات القيام بها،ومنها تنظيم الرحلات السياحية،والمعلوم أن السياحة تعنى الذهاب و التنقل من مكان الى آخر ومن بلد الى آخر بقصد المعرفة والمتعة والنظر والإعتبار ولها أهداف سياسية وأقتصادية وأجتماعية وكذا أهداف ترفيهية،مصداقا لقول المولى عز وجل (قل سيروا فى الأرض فأنظروا00الآية20 من سورة العنكبوت) وهذا يقتضى ان تكون الإرادة الحرة هى الباعث على السياحة، وهذا المعنى لا ينسحب بطبيعة الحال على ما يكون واجبا ومفروضا على الإنسان ولو اقتضى منه السفر مثل الحج والعمرة،فكلاهما فرض افترضه الله عز وجل على عباده بقوله تعالى(وأتموا الحج والعمرة لله - الآية 196من سورة البقرة)وقوله تعالى(ولله على الناس حج البيت00الآية 97 من سورة آل عمران)وقد روى عن الرسول الكريم(ص)أن أفضل الجهاد حج مبروروذلك ردا على طلب السيدة عائشة الجهاد، وعليه فإن التعارف على إدراج الحج والعمرة ضمن الأنشطة السياحية، وإن عد أمرًا واقعًا إلا أنه لاسند لذلك من الشرع الحنيف أو القانون، وعلى ذلك يعد طلب وقف تنفيذ وإلغاء القرار المطعون فيه بالامتناع عن قصر تنظيم الحج والعمرة على شركات السياحة دون غيرها - استنادًا للقول بأنهما من الأنشطة السياحية، وذلك خلافا للحقيقة - مفتقدا سنده من القانون ويغدو الأمر مباحًا لجهة الإدارة تنظمه وفق ما تراه محققا للمصلحة وبما يضمن آداء الفريضة بأفضل السبل وأقلها تكلفة مادية، ولاإلزام عليها بأجرائها على نحو معين، ومن ثم لايكون هناك ثمة قرار إداري سلبي بالمعنى الذى نصت عليه الفقرة الأخيرة من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972، لتصبح بذلك الدعوى الماثلة مفتقدة إلى أى قرار إدارى يمكن الطعن عليه بالإلغاء، ومن ثم تكون غير مقبولة لانتفاء القرار الإدارى .
وحيث أن من خسر الدعوى يُلزم بمصروفاتها عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة:أولاً - بعدم قبول طلب تدخل كل من / محمود إبراهيم الموافى، سامية محمد مصطفى، سعد أحمد سليمان في الدعوى، وإلزامهم المصروفات .
وثانيًا: بقبول تدخل الممثل القانوني لشركة جيرمو تورز في الدعوى خصمًا منضمًا للمدعي. وثالثا: بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإدارى، وألزمت المدعي بصفته والخصم المتدخل المصروفات
.